Por Eduardo Rodrigo Sánchez Padilla y Beatriz Rodríguez Díaz, alumnos de décimo cuatrimestre.
Resumen
El presente artículo analiza el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) aplicable a los cigarros y demás tabacos labrados en México durante el ejercicio fiscal 2025, con especial atención a la relación entre su función recaudatoria, su finalidad extrafiscal y el financiamiento de la salud pública. El estudio parte de la distinción entre el propósito sanitario que puede perseguir el impuesto y el destino jurídico-presupuestario de los recursos obtenidos. Mediante una revisión documental de legislación, criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estudios académicos y documentos especializados, se examina la estructura del gravamen, su capacidad para incidir en el precio y el consumo, así como la ausencia de una afectación específica de la recaudación a servicios de salud. El análisis permite sostener que las funciones recaudatoria y extrafiscal pueden coexistir, pero que la finalidad sanitaria del IEPS no implica, por sí misma, que los ingresos obtenidos se destinen directamente al sector salud.
El consumo de tabaco constituye un tema en el que coinciden aspectos jurídicos, económicos y de salud pública. En México, el IEPS aplicable a los cigarros y demás tabacos labrados no sólo representa una fuente de ingresos públicos, sino que también puede funcionar como un instrumento para elevar el precio de estos productos y desincentivar su consumo. Esta doble función hace necesario diferenciar entre la finalidad extrafiscal del tributo y el destino que jurídicamente corresponde a los recursos recaudados.
A partir de esta problemática, el trabajo se concentra en el ejercicio fiscal 2025 y analiza la legislación aplicable, la previsión de ingresos por tabacos labrados, los principios constitucionales tributarios y la evidencia académica sobre la relación entre precio, impuestos y consumo. La relevancia del tema radica en evitar la idea de que, por perseguir una finalidad relacionada con la salud pública, la recaudación del impuesto se encuentre automáticamente destinada a financiar servicios sanitarios. Con ello se busca ofrecer una explicación jurídica accesible sobre la forma en que conviven la recaudación y la extrafiscalidad dentro de un mismo impuesto.
¿Qué sucede con la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) aplicable a los cigarros y demás tabacos labrados, y cuál es la relación entre su finalidad extrafiscal y el financiamiento de la salud pública en México durante el ejercicio fiscal 2025?
El estudio del régimen tributario aplicable al tabaco en México requiere trascender la dogmática fiscal tradicional y analizar la interacción entre el Derecho Fiscal, la política económica y la salud pública.
Evolución del tributo y su multifuncionalidad: Desde la doctrina clásica, el tributo fue concebido como un instrumento puramente recaudatorio para financiar el gasto público. No obstante, la concepción moderna del Derecho Financiero reconoce que la tributación genera consecuencias directas sobre la conducta de los agentes en el mercado. El tributo actúa como una herramienta de intervencionismo socioeconómico destinada a orientar las decisiones de consumo. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que las contribuciones, además de su propósito recaudatorio, pueden operar accesoriamente como instrumentos de política financiera, económica y social para orientar o desincentivar determinadas actividades (SCJN, s. f.).
El Paquete Económico y la tensión entre fiscalidad y extrafiscalidad: En la formulación anual del Paquete Económico (Ley de Ingresos de la Federación y Criterios Generales de Política Económica), el Estado mexicano enfrenta un dilema estructural:
“La necesidad fiscal: Obtener recursos para equilibrar las arcas públicas y cubrir los elevados costos sanitarios que el sistema de salud debe asumir por enfermedades atribuibles al tabaquismo. La literatura especializada ha documentado que el tabaquismo genera costos sanitarios y económicos relevantes, por lo que la política tributaria debe analizarse conjuntamente con el gasto público en salud” (CIEP, 2020a).
“La meta extrafiscal: Elevar la carga impositiva y, con ello, el precio de los productos de tabaco para reducir su consumo, especialmente entre jóvenes y grupos de menores ingresos. La evidencia para México muestra que un aumento de 10% en el precio de los cigarros podría reducir el consumo agregado en aproximadamente 2.5% y, al mismo tiempo, aumentar la recaudación fiscal, lo que demuestra que las funciones recaudatoria y extrafiscal pueden coexistir” (Olivera-Chávez et al., 2010).
Externalidades negativas y corrección de mercado: El consumo de tabaco genera deseconomías externas o externalidades negativas sobre la sociedad. La intervención del Estado mediante impuestos correctores o pigouvianos busca internalizar estos costos sociales en la estructura de precios del mercado. Evaluar la proporcionalidad y eficiencia constitucional de estas normas es indispensable para evitar que la medida se convierta en una carga confiscatoria o regresiva. Desde esta perspectiva, el impuesto puede entenderse como un instrumento para incorporar al precio parte de los costos sociales asociados con el consumo, sin que ello implique por sí mismo que la recaudación quede jurídicamente destinada a un gasto sanitario específico (CIEP, 2020a; OMS, 2026).
Percepción social y ausencia de etiquetación específica: La asociación entre el IEPS al tabaco y la salud puede explicarse porque el impuesto se utiliza como instrumento de control del consumo y porque el tabaquismo genera costos para el sistema sanitario. No obstante, la base de implementación del Convenio Marco de la OMS reporta que México no cuenta con una etiquetación específica de los impuestos al tabaco. Por ello, no debe confundirse el objetivo sanitario de la política tributaria con una obligación jurídica automática de destinar íntegramente su recaudación al sector salud (OMS-CMCT, 2026).
Debate sobre el financiamiento de la salud: El hecho de que actualmente no exista una afectación específica no impide discutir su conveniencia. El CIEP ha analizado alternativas para dirigir parte de la recaudación de los impuestos al tabaco al fortalecimiento del gasto en salud y a la atención del tabaquismo, lo que confirma que se trata de una propuesta de política presupuestaria distinta del régimen vigente de recaudación (CIEP, 2020a).
Si el diseño del IEPS aplicable a cigarros y demás tabacos labrados privilegia únicamente la obtención de ingresos y no se coordina con políticas de prevención, cesación, vigilancia del mercado y salud pública, su función extrafiscal puede perder eficacia. Sin embargo, dado que en México la recaudación del impuesto al tabaco no se encuentra específicamente etiquetada para salud, la investigación deberá distinguir entre el efecto sanitario del impuesto, el destino jurídico-presupuestario de lo recaudado y la posibilidad normativa de establecer mecanismos de afectación específica (CIEP, 2020a; OMS-CMCT, 2026).
Analizar el marco legal, presupuestario y económico de la función extrafiscal del IEPS aplicable a los cigarros y demás tabacos labrados en México durante el ejercicio fiscal 2025, identificando el destino jurídico de su recaudación, su relación con el financiamiento de la salud pública, su efectividad como instrumento de reducción del consumo y sus límites constitucionales, a partir de legislación vigente, jurisprudencia, literatura académica y estudios especializados.
La investigación es de tipo documental y tiene un enfoque principalmente jurídico. Para su elaboración se revisaron la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2025 y criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Asimismo, se utilizaron artículos académicos y documentos especializados del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria y de la Organización Mundial de la Salud.
Del análisis de las fuentes se observa, en primer lugar, que el IEPS aplicable a los tabacos labrados tiene una estructura que permite cumplir simultáneamente una función recaudatoria y una función extrafiscal. La Ley del IEPS establece tasas y cuotas que repercuten en el precio final del producto, mientras que la literatura revisada muestra que los consumidores responden a los cambios de precio, aun cuando la demanda de cigarros sea inelástica. Por ello, el impuesto puede generar ingresos públicos y, al mismo tiempo, contribuir a disminuir el consumo.
En segundo lugar, la Ley de Ingresos de la Federación para 2025 estimó 52,631.5 millones de pesos por concepto de IEPS a tabacos labrados. Sin embargo, la revisión realizada permite distinguir entre esa previsión de ingresos y su destino presupuestario. Las fuentes consultadas no establecen que la totalidad de dicha recaudación deba aplicarse de manera exclusiva a hospitales, tratamientos o programas relacionados con el tabaquismo. La información del Convenio Marco de la OMS utilizada en este trabajo también permite advertir que México no cuenta con un esquema de etiquetado específico de estos impuestos para salud.
En tercer lugar, la finalidad sanitaria del impuesto se relaciona principalmente con su capacidad para modificar conductas mediante el precio. Los estudios revisados para México señalan que el incremento del precio de los cigarros puede reducir su consumo y, a la vez, aumentar la recaudación. Esto muestra que no existe necesariamente una contradicción entre recaudar y desincentivar el consumo, pues ambos efectos pueden presentarse dentro de la misma política tributaria.
Finalmente, desde la perspectiva jurídica, la existencia de una finalidad extrafiscal no elimina la obligación de respetar los principios constitucionales tributarios. El artículo 31, fracción IV, de la Constitución y los criterios de la Suprema Corte incluidos en las fuentes del trabajo permiten sostener que la utilización de un impuesto con objetivos económicos o sociales continúa sujeta a los principios de proporcionalidad, equidad y legalidad aplicables a las contribuciones.
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución dispone que existe obligación de contribuir a los gastos públicos de la Federación, entidades federativas, Ciudad de México y municipios de manera proporcional y equitativa conforme a las leyes. Éste es el fundamento constitucional general de la función recaudatoria de los tributos. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2026; SCJN, s. f.).
Esto tiene una consecuencia fundamental para la pregunta planteada: jurídicamente, el hecho de que un impuesto se justifique también por consideraciones de salud no significa que el producto de ese impuesto pertenezca presupuestariamente al sector salud. Son dos cuestiones distintas:
La jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte ha desarrollado precisamente esta distinción entre fines fiscales y extrafiscales. En la tesis de jurisprudencia con registro digital 161079, “Fines fiscales y extrafiscales”, la Corte reconoce que las contribuciones son, ante todo, instrumentos para obtener recursos públicos, aunque a ese objetivo puedan agregarse finalidades extrafiscales orientadas a modificar determinados comportamientos económicos o sociales.
Además, la propia Primera Sala ha sostenido que, cuando el legislador establece finalidades extrafiscales, éstas deben encontrar justificación en el proceso legislativo y responder a objetivos constitucionalmente legítimos.
La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2025 estimó una recaudación de 52,631.5 millones de pesos por concepto de IEPS a “tabacos labrados”. (Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2025, 2024).
Los informes de finanzas públicas de la SHCP correspondientes al cierre de 2025 registraron aproximadamente 49,522.1 millones de pesos efectivamente recaudados por este concepto. La propia información oficial presenta un avance de alrededor de 94.1% respecto de la cifra prevista en la Ley de Ingresos.
| Concepto | Millones de pesos | Diferencia |
|---|---|---|
| LIF 2025: estimación de IEPS a tabacos labrados | 52,631.5 | — |
| Recaudación observada al cierre de 2025 | 49,522.1 | -3,109.4 |
| Cumplimiento de la meta | 94.1% | -5.9% respecto de lo programado |
Fuentes: Ley de Ingresos de la Federación 2025 y SHCP, informes al cuarto trimestre de 2025.
La diferencia aritmética entre lo estimado y lo observado es de 3,109.4 millones de pesos, mientras que el cociente entre recaudación efectiva y programada es aproximadamente 94.09%.
Esto permite hacer una primera precisión: en 2025 el IEPS al tabaco no dejó de generar una cantidad considerable de ingresos; lo que ocurrió fue que su recaudación terminó por debajo de la expectativa aprobada en la Ley de Ingresos.
El análisis realizado permite concluir que el IEPS aplicable a los cigarros y demás tabacos labrados en México durante 2025 debe entenderse desde una doble perspectiva. Por una parte, constituye una fuente de ingresos para el Estado; por otra, su diseño permite utilizarlo como instrumento extrafiscal para aumentar el precio de los productos de tabaco y contribuir a desincentivar su consumo. Estas dos funciones no se excluyen entre sí y pueden presentarse de manera simultánea.
También se concluye que la finalidad relacionada con la salud pública no equivale al destino presupuestario de la recaudación. La estimación de ingresos por IEPS a tabacos labrados contenida en la Ley de Ingresos de la Federación para 2025 no establece, por sí misma, que esos recursos deban utilizarse exclusivamente en servicios de salud. Por ello, debe distinguirse entre el efecto sanitario que busca producir el impuesto y la decisión presupuestaria sobre el uso de los ingresos públicos.
Para el ejercicio fiscal 2025, la respuesta puede formularse jurídicamente de la siguiente manera:
El IEPS aplicable a los cigarros y demás tabacos labrados tuvo en 2025 una doble dimensión. Fiscalmente, generó aproximadamente 49,522.1 millones de pesos frente a una estimación de 52,631.5 millones, por lo que la recaudación quedó cerca de 5.9% por debajo de lo programado. Extrafiscalmente, el impuesto funciona como instrumento para elevar el precio y reducir la asequibilidad y el consumo de tabaco, protegiendo con ello la salud pública. No obstante, esa finalidad sanitaria no implica jurídicamente que su recaudación esté etiquetada para financiar el sector salud. Los recursos ingresan al sistema general de financiamiento público —con la participación de 8% correspondiente a las entidades federativas prevista en la Ley de Coordinación Fiscal— y el gasto en salud se determina mediante las disposiciones presupuestarias correspondientes. Por ello, existe una relación económica y de política pública entre IEPS y salud, pero no una relación presupuestaria automática, exclusiva ni peso-por-peso.